Dans la « manière de gouverner » de MR, je voudrais souligner particulièrement l’attention portée à ce que j’appellerai l’ingénierie des process de transformation sociale. Parce que sa vision de la politique n’était pas celle de la toute puissance, il détestait la formule : « c’est une question de volonté politique », souvent utilisée pour mettre en cause l’insuffisance des résultats ou les lenteurs de l’action publique. Cela lui valut, d’ailleurs, une (légère) escarmouche avec Pierre Mauroy quand, en 1982, lors de l’installation de la Commission nationale de planification, il avait affirmé : « le volontarisme est parfois le pire ennemi de la volonté ».[1] Pierre Mauroy avait considéré qu’il s’agissait là d’une mise en cause personnelle, et la vérité historique oblige à dire que ce n’était pas tout à fait inexact.
Cette critique d’une forme de volontarisme concernait en premier lieu le rapport au temps de l’action politique. MR avait une conception que l’on pourrait qualifier de « naturaliste » de la politique et il disait volontiers, pour illustrer son propos, que ce n’est pas en tirant sur une plante qu’on la fera croître plus vite. De même, bien avant d’avoir découvert les joies du planeur et du vol à voile, il faisait valoir qu’on ne domine la loi de la pesanteur qu’en s’y soumettant. Sans aller jusqu’à évoquer la parole de l’Ecclésiaste (« il y a un temps pour semer et un temps pour arracher ce qui a été planté »), sa dénonciation du « court-termisme » ne concernait pas que l’horizon de la prochaine élection qui est celle de trop d’hommes politiques, elle s’appliquait aussi au déni du temps nécessaire pour que les réformes arrivent à maturation. Il y a finalement plusieurs façons de « donner du temps au temps » : il y a la méthode Queuille, selon qui il n’existait pas de problème auquel l’absence de réponse ne finisse par apporter une solution, il y a la procrastination, qui consiste à laisser le temps choisir pour soi la solution inévitable, et puis il y a une méthode qui prend en compte le rythme propre de la nature humaine, qui passe de la prise de conscience au diagnostic partagé, du débat public à la négociation, puis enfin de la décision à la mise en œuvre. C’est cette méthode qui avait présidé à l’élaboration du « Livre blanc des retraites », et qui a malheureusement été abandonnée en cours de route.
Ses longues années de vie commune avec Michèle Legendre, qui avait travaillé dans le laboratoire de Michel Crozier, lui avaient permis de rencontrer souvent l’auteur de « On ne change pas la société par décret », et même s’il n’en partageait pas toutes les idées, de se familiariser avec la sociologie des organisations. De là vient sans doute, comme de son expérience d’inspecteur des finances, l’attention soutenue qu’il a toujours manifestée, dans l’exercice de ses fonctions ministérielles, pour les process qui mettent en l’œuvre l’action publique. Un décret fixe la norme de droit, les règles du jeu, les conditions d’accès à une mesure ou à une politique ; mais il ne dit rien de la façon dont ces normes, ces règles, ces conditions sont mises en œuvre pour le citoyen ou l’usager, qu’il soit un particulier, une entreprise ou une collectivité. Et MR avait pleinement conscience que, pour l’efficacité et la réussite de l’action publique, ces conditions de mise en œuvre étaient au moins aussi importantes que la norme elle-même.
Ministre de l’aménagement du territoire, il pouvait passer trois journées pleines en immersion dans le tissu des PME bretonnes, cornaqué par le commissaire à l’aménagement de l’Ouest Atlantique, Jacques Voisard, pour comprendre les mécanismes et les motivations qui conduisaient les chefs d’entreprise à choisir telle localisation plutôt que telle autre, analyser l’effet des aides publiques ou de la fiscalité sur ces choix, décortiquer avec les services de l’Etat les allègements de procédure permettant de répondre de façon plus rapide et plus fiable. Ministre de l’agriculture, il a pris le temps, entre deux crises agricoles et la négociation de la réforme de l’enseignement agricole public et privé, de s’attacher au regroupement, en une direction régionale unique, de services régionaux jusque là épars et, pour certains, d’influence très modeste, en prescrivant que les responsables de ces directions régionales appartiennent, de manière diversifiée, aux différents corps de fonctionnaires – ingénieurs, vétérinaires, administrateurs – du ministère, décloisonnement qui constituait une révolution silencieuse[2].
Dans ses différentes fonctions ministérielles, MR a travaillé en direct avec les directeurs d’administration centrale et leurs équipes, veillant à ce que le cabinet joue son rôle de conseil sans jamais constituer un écran avec les services. Cette confiance exigeante constituait pour les hauts fonctionnaires des administrations qu’il a dirigées un puissant facteur de motivation. Premier ministre, il lui arrivait même d’appeler en direct tel ou tel directeur d’administration centrale qu’il connaissait personnellement, pour vérifier un renseignement ou recueillir un avis – et quand son cabinet lui faisait observer que le ministre dont relevait ce directeur aurait pu prendre ombrage d’être ainsi court-circuité, il acceptait mal cette distance mise aux relations directes qui lui semblaient naturelles.
Premier ministre, il engage, dans la même inspiration et dès décembre 1988, le chantier du « renouveau du service public », qui comportait deux volets principaux : d’une part, la modernisation et la revalorisation de la grille de la fonction publique (protocole Durafour), pour transformer l’antique distinction qui voulait qu’un fonctionnaire de catégorie A conçoive un rapport, que le fonctionnaire de catégorie B le rédige, que celui de catégorie C le dactylographie et que le fonctionnaire de catégorie D le porte à ses destinataires… D’autre part, la déconcentration du fonctionnement de l’Etat et l’encouragement à la prise d’initiatives, à travers des « centres de responsabilités » dotés de réels moyens budgétaires. Ce qui est significatif, c’est que MR relie toujours ces actions, aussi modestes et pointillistes puissent-elles paraître, à l’enjeu politique central : ces réformes expriment sa conviction que, dans la vieille querelle entre le capitalisme, le socialisme bureaucratique et le socialisme démocratique à propos du rôle de l’Etat, le renouveau du service public permettra de faire prévaloir durablement les valeurs du socialisme démocratique. « J’ai la conviction, dit-il à la tribune du Congrès de Rennes du PS en mars 1990, que dans les années qui viennent les citoyens pourront vivre différemment leurs rapports avec l’Etat. D’une part à travers l’approfondissement de la décentralisation, d’autre part à travers le renouveau du service public. Plus de liberté et de capacité d’initiative pour le citoyen, plus d’efficacité pour l’Etat dans son rôle de garant des règles du jeu. »
L’évaluation des politiques publiques participe de la même démarche qui considère qu’une politique vaut d’abord par ses résultats. Edgard Pisani, dont le regard sur le fonctionnement des administrations publiques était très proche de celui de MR, disait souvent que lorsqu’une politique a atteint ses résultats, il faut nécessairement en changer, puisque la réalité a été transformée par l’effet même de cette politique. Le principe d’une évaluation systématique des politiques publiques a été affirmé dès le discours d’investiture de MR en juin 1988. En décembre de la même année, la loi relative au RMI sera le premier texte législatif à comporter une disposition prévoyant une disposition prévoyant son évaluation, et subordonnant même la pérennité du dispositif à la réalisation de cette évaluation.
La professionnalisation de l’évaluation a été affirmée avec la création d’un Conseil scientifique de l’évaluation et, en 1990, au-delà du RMI, cinq thèmes avaient été retenus : la réhabilitation des logements sociaux, l’insertion sociale des jeunes en difficulté, l’accueil des populations défavorisées dans les services publics, l’aménagement des rythmes de vie de l’enfant et l’impact du développement de l’informatique sur l’efficacité de l’administration. Le choix de ces thèmes est, en lui-même, révélateur de cette attention portée au fonctionnement de l’Etat et des administrations publiques.
[1] « On s’imagine parfois qu’il suffit de prévoir les évolutions correctement et précisément, d’assurer les moyens appropriés pour rendre ces évolutions possibles ou pour atteindre des objectifs déterminés, pour qu’alors les choses s’accélèrent, pour que — au sens littéral — l’on gagne du temps sur ces évolutions, pour aller — selon une expression déjà utilisée dans un autre contexte — plus vite que la musique. Et l’on baptise cette attitude mentale : volontarisme. Eh bien, j’ai aujourd’hui acquis la conviction que le volontarisme est parfois le pire ennemi de la volonté ! » (Discours du 8 septembre 1982 à l’occasion de l’installation de la commission nationale de planification.)
[2] Quand MR sera Premier ministre, 40 corps de fonctionnaires seront supprimés et 250 autres fusionnés…
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